مسئوليت مدني بانك مركزي در برابر سپرده‌گذاران مؤسسات مالي پس از ورشكستگي

تحولات ساختاری قبل از وقوع انقلاب اسلامی

 

برخلاف بانک جدید شرق که بدون هیچ گونه امتیازی فعالیت خود را از سال ۱۲۶۶ شمسی درتهران شروع کرد، فعالیت بانک شاهی ایران که به وسیله شخصی بنام «بارون جولویس دو رویتر» از سال ۱۲۶۷ شمسی آغاز شد، بر اساس امتیازی بود که از سوی ناصرالدین شاه برای مدت ۶۰ سال به وی داده شد[۱]. در چهاردهم اردیبهشت سال ۱۳۰۶ شمسی قانون تأسیس بانک ملی ایران پس از سال‌ها تلاش به تصویب مجلس رسید. وفق مفاد قانون مذکور، این بانک اختیار انتشار اسکناس در ایران را به‌طور انحصاری در دست گرفت که خود محدودیتی برای امتیازات مکتسبه بانک‌های خارجی تأسیسی در ایران به شمار
می رود. همچنین مجلس شورای ملی در ۲۷ اسفند ماه ۱۳۰۸ قانون «تعیین واحد و مقیاس پول قانونی ایران» را تصویب نموده که طبق ماده یک این قانون واحد پول رسمی ایران «ریال طلا» اعلام شد که خود به صد دینار تقسیم می‌شد. هرچند ماده دوم آن قانون از مسکوکات نقره، نیکل و مس نیز سخن می گفت. اصلاحیه این قانون با عنوان «قانون اصلاح قانون واحد و مقیاس پول» در تاریخ ۲۲ اسفند ۱۳۱۰ شمسی از تصویب مجلس شورای ملی گذشت. به موجب این قانون انحصار چاپ و انتشار مبلغ ۳۴۰ میلیون ریال اسکناس در ایران به مدت ۱۰ سال به بانک ملی ایران واگذار شد که امکان تمدید آن نیز وجود داشت. این وضعیت عملاً تا خردادماه سال ۱۳۳۹ که هم‌زمان با تأسیس بانک مرکزی ایران بود، ادامه داشت[۲].

در خصوص قوانین و مقررات بدوی مرتبط با بانک‌داری می‌توان گفت قانون مدنی مصوب
۱۸ اردیبهشت ۱۳۰۷ به عقد مضاربه اشاره نموده که بانک‌داران می‌توانستند از چارچوب آن برای تنظیم برخی قراردادهای خود استفاده کنند. در قانون تسریع محاکمات مصوب ۳ تیر ماه ۱۳۰۹ شمسی نیز مقرراتی درخصوص بهره قراردادی و زیان دیرکرد وضع گردیده بود.[۳]

در پنجم تیرماه ۱۳۳۴ قانون بانک‌داری به تصویب کمیسیون‌های مشترک مجلسین رسید. این قانون به صراحت در ماده یک، تشکیل بانک را در قالب «شرکت سهامی» (مطابق قانون تجارت) و فعالیت آن را بر اساس قانون بانک‌داری مجاز می دانست. همین قالب در قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۷ خرداد ۱۳۳۹ و قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۸ تیرماه ۱۳۵۱ مورد توجه قرار گرفت. قانون اخیر که اکنون نیز قابلیت اجرایی دارد در ۴۵ ماده به تفصیل مقررات راجع به تشکیل بانک، بانک‌داری، نظام پولی وبانکی کشور و بانک مرکزی را در بر دارد و ازجمله قوانین دقیق و سنجیده‌تر در زمینه بانک‌داری در کشورمان محسوب می شود.

پس از پیروزی انقلاب اسلامی، قانون ملی شدن بانک‌ها در تاریخ ۱۷/۳/۱۳۵۸ به تصویب شورای انقلاب رسید. مطابق ماده ۱ قانون مذکور «برای حفظ حقوق و سرمایه‌های ملی و به کار انداختن چرخ‌های تولیدی کشور و تضمین سپرده‌ها و پس‌اندازهای مردم در بانک‌ها، ضمن قبول اصل مالکیت مشروع مشروط … از تاریخ تصویب این قانون کلیه بانک‌ها ملی اعلام می‌گردد» چند ماه پس از آن «لایحه قانونی اداره بانک‌ها» در تاریخ ۲/۷/۱۳۵۸ به تصویب شورای انقلاب اسلامی جمهوری اسلامی ایران رسید و ضمن تعیین ارکانی برای اداره بانک‌ها (وفق مفاد ماده ۲) گروبندی و ادغام بانک‌ها مورد توجه قرارگرفت[۴].

به‌طور خلاصه می‌توان گفت پس از انقلاب اسلامی دو اتفاق مهم در بانک‌داری ایران روی داد. اتفاق اول ملی کردن بانک‌ها بود که به موجب قانون ملی شدن بانک‌ها مصوب ۱۷۳/۱۳۵۸ شورای انقلاب و مطابق ماده ۱۷ ل.ق.ا.اب انجام گرفت که خود به رویداد دیگری یعنی ادغام بانک‌ها و مؤسسات مالی و اعتباری داخلی و حذف حضور بانک‌های خارجی در کشور منجر شد. بعد ازگذشت سال‌ها تحولات تقنینی در کشورمان به سوی خصوصی سازی و توسعه بانک‌داری و فراهم ساختن زمینه فعالیت بانک‌های خارجی در موارد مشخص و محدود تغییر یافت؛ به نحوی که در ۲۱/۱/۱۳۷۹ قانون اجازه تأسیس بانک‌های غیردولتی از سوی بخش خصوصی با توجیهاتی مثل افزایش شرایط رقابتی در بازارهای مالی، تشویق پس‌انداز و سرمایه‌گذاری، ایجاد زمینه رشد و توسعه اقتصادی کشور و پیشگیری از ضرر و زیان جامعه شکل گرفت که این قانون به نوعی عدول از قسمت اول ماده ۴۴ قانون اساسی محسوب می‌شد که ازجمله بانک‌داری را جزء بخش دولتی، به صورت مالکیت عمومی و تحت اختیار دولت محسوب می کرد و بدین شکل دومین رویداد مهم بانکی بعد از انقلاب شکل گرفت.

بند دوم: تحولات ساختاری بعد از وقوع انقلاب اسلامی

 

ساختار يك بانك يا مؤسسه مالي از نظر نوع شركت و شخصيت حقوقي آن در ميزان و نحوه مسئوليت مديران، نحوه جبران خسارت زيان‌ديده و مراجعه وي به شركت يا مديران و تشريفات تصفيه امور ورشكستگي و اعاده وضعيت سابق مؤثر بوده و به همين دليل بايستي راجع به ساختار مؤسسات مالي موردتحقیق، اندكي بحث و به سابقه آن‌ها رجوع كرد. به هرحال وفق مقررات، بانک‌ها در قالب شرکت سهامي عام یا سهامی با نام تشکیل می شود هرچند تا پیش از انقلاب اسلامی مطابق بند الف ماده‌واحده قانون نحوه اجرای مقررات پولی و بانکی کشور (مصوب ۱۹/۱۲/۱۳۵۹) بانک سپه از شمول این بند از ق.پ.ب.ک استثناء شده بود. اما در اینجا پرسش مهم این است که آیا پس از انقلاب اسلامی با وجود «قانون ملی شدن بانک‌ها» می‌توان در مورد بانک‌هایی که به موجب این قانون ملی اعلام شده و ساختارآن‌ها متحول و اداره آن‌ها در اختیار دولت قرار گرفته است از عنوان «شرکت سهامی» استفاده کرد؟

در پاسخ به این پرسش باید گفت که به نظر می رسد با وجود قانون مذکور و نیز لایحه قانون اصلاح امور بانکی که مدت کوتاهی پس از آن به تصویب شورای انقلاب رسیدتا زمانی که به موجب قانون اجازه تأسیس بانک‌های غیردولتی (مصوب ۲۱/۱/۱۳۷۹) امکان تأسیس بانک‌های غیردولتی فراهم شد، عملاً هیچ بانک غیردولتی در کشورمان وجود نداشته و درنتیجه بند الف ماده ۳۱ ق.پ.ب.ک در این فاصله متروک و غیرقابل اجرا بوده است. صراحت قسمت آخر ماده ۱ قانون ملی شدن بانک‌ها از این امر حکایت دارد که این اقدام یک جانبه از سوی دولت «کلیه بانک‌ها و مؤسسات مالی» را شامل می شود و درنتیجه هیچ تفاوتی میان بانک‌های تخصصی یا عمومی و سایر مؤسسات مالی نیست اما اینکه امکان جمع مالکیت سهام داران و تملک دولت در یک عنوان وجود ندارد امری مشهود است. بعبارت دیگر اگر قرار باشد که یک سازمان تجاری در مالکیت و مدیریت منحصر به دولت باشد در عمل، پذیره نویسی سهام و مشارکت شهروندان در مالکیت و اداره آن امکانپذیر نبوده و منطقی هم بنظر نمی رسد.

به‌هرحال قوانینی که پس از انقلاب در زمینه بانک‌داری به تصویب رسیده، موجب شکل گیری بانک و مؤسسات مالی با ساختار کاملاً متفاوت شده است. مؤسسات مالی که پیش از انقلاب وجود داشته و پس از انقلاب در همدیگر ادغام شده اند که این بانک‌ها و مؤسسات مالی از هر نظر «دولتی» به شمار
می آیند و دولت با ملی کردن آن‌ها مدیریت، نظارت و بازرسی و حتی استخدام کارکنان شان را عهده دار شده است. این مؤسسات مالی و بانکی هیچ سنخیتی با شرکت‌های سهامی ندارند. اگرچه در مورد ساختار بانک‌های دولتی از عباراتی همچون «مجمع عمومی عادی»، «مجمع عمومی فوق العاده»، «سهام» و «مدیر عامل» استفاده می شود[۵] بااین‌حال، بانک‌های دولتی با شرکت‌های سهامی عام تفاوت‌هایی به شرح ذیل دارند:

  1. در شرکت‌های سهامی مجامع عمومی از اجتماع صاحبان سهام تشکیل می شود، در حالی که مجمع عمومی بانک‌های دولتی از وزیر اقتصاد و دارایی، وزیر صنعت، وزیر بازرگانی وزیر جهاد کشاورزی و وزیر مسکن و شهرسازی تشکیل می شود[۶].
  2. مدیر عامل شرکت‌های سهامی به موجب ماده ۱۲۴ ل.ق.ت ۱۳۴۷ به وسیله هیئت مدیره انتخاب
    می شود؛ حال آن که مدیرعامل بانک دولتی بنابر پیشنهاد شورای عالی بانک‌ها (که شورایی کاملاً دولتی و متشکل از نمایندگان وزارتخانه‌های مرتبط با امور مالی و اقتصادی، رئیس کل بانک مرکزی ومدیر کل بانک ملی ایران) از طرف مجمع عمومی بانک‌ها انتخاب می شود (ماده ۱۵ ل.ق.ا.ا.ب)
  3. هیئت مدیره شرکت سهامی عام حسب مورد به وسیله مجمع عمومی مؤسس و مجمع عمومی عادی (صاحبان سهام) انتخاب می شوند (ماده ۱۰۸ ل.ق.ت ۱۳۴۷) حال آنکه انتخاب اعضای هیئت مدیره بانک‌ها بنا به پیشنهاد شورای عالی بانک‌ها از سوی مجمع عمومی عادی بانک‌ها انجام می گرفت (بند ۳ ماده ۶ ل.ق.ا.ا.ب). در حال حاضر انتخاب اعضای هیئت مدیره و همچنین مدیرعامل بانک‌های دولتی با پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و با حکم وی و تصویب مجمع عمومی بانک‌ها خواهد بود.
  4. طبق ماده ۲۴ ل.ق.ت ۱۳۴۷ سهم، قسمتی از سرمایه شرکت سهامی است که میزان مشارکت و تعهدات و منافع صاحب آن را در شرکت مشخص می‌کند، حال آنکه با وجود مالکیت دولت بر بانک‌های ملی شده پس از انقلاب، مفاهیمی مانند «مشارکت»، «تعهدات» و یا «منافع صاحبان سهام» موضوعیت خود را در مورد بانک‌های دولتی از دست داده است.طبق ماده ۲ ل.ق.ا.ا.ب ارکان بانک‌های ملی شده (دولتی) را مجمع عمومی بانک‌ها و شورای عالی بانک‌ها هیئت مدیره و مدیر عامل هر بانک و بازرسان قانونی هر بانک تشکیل می دهد.

شایان ذکر است به عنوان تحول در سیستم بانکی، شورای انقلاب در تاریخ ۲ مهر ۱۳۵۸ در اجرای قانون ملی شدن بانک‌ها و مؤسسات مالی لایحه قانونی اداره امور بانک‌ها را مصوب کرد و از آن تاریخ کلیه بانک‌ها اعم از تخصصی و تجاری و بانک‌های دولتی سابق و ملی شده بعدی، طبق آن قانون اداره شدند. هر بانک‌ دارای اساسنامه ای است که پس از تأیید شورای عالی بانک‌ها به تصویب مجمع عمومی می رسد و شامل هدف و موضوع، نحوه اداره بانک و سایر وظایف و اختیارات قانونی خواهد بود. مدیر عامل بالاترین مقام اجرایی و اداری بانک است که حسب پیشنهاد شواری عالی بانک‌ها از طرف مجمع عمومی بانک‌ها انتخاب می شود[۷]. تعداد اعضاء وظایف و نحوه انتخاب بازرسان قانونی نیز طبق اساسنامه هر بانک تعیین خواهد شد[۸].

در خصوص ظهور مجدد بانک‌های خصوصی و تحولات مربوطه در سیستم بانکی و مالی هم باید گفت: اصل ۴۴ قانون اساسی، نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران را به سه بخش دولتی،‌خصوصی و تعاونی تقسیم کرده و در آن بانک‌داری را همچون بسیاری از فعالیت‌های مهم اقتصادی، جزء بخش دولتی دانسته است. با توسعه فعالیت‌های اقتصادی و نیاز کشور به سرمایه‌گذاری و حضور بخش خصوصی در اقتصاد کشور بعد از خاتمه جنگ تحمیلی، به تدریج زمینه فعالیت بخش خصوصی در قسمت‌های مختلف من‌جمله بانک‌داری فراهم شد و بر همین اساس بود که از سال ۱۳۷۱ به بعد تأسیس مؤسسات مالی و اعتباری خصوصی بر اساس مصوبه شورای پول و اعتبار مجاز شناخته شد و پس از آن ماده ۹۲ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور مصوب سال ۱۳۷۹ بر لزوم حضور و توسعه مؤسسات اعتباری غیر بانکی در بازار پولی تأکید نموده و متعاقب آن نیز ماده ۹۸ قانون مذکور تأسیس بانک‌های خصوصی جهت افزایش شرایط رقابتی در بازارهای مالی و ایجاد زمینه رشد و توسعه اقتصادی کشور را تجویز نمود. مفاد ماده قانونی اخیر در قالب ماده ‌واحده قانون اجازه تأسیس بانک‌های غیردولتی در تاریخ ۲۱/۱/۷۹ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.

به عنوان نکته پایانی در این قسمت باید گفت، از آنجا که مؤسسات مالی غیر دولتی در قالب شرکت‌های سهامی تشکیل و سهام آن‌ها طی تشریفات مربوطه به مردم عرضه می شود، لذا دارای سهامدارن جزء فراوانی هستند و افراد زیادی هم در آن سپرده گذاری می نمایند در نتیجه اهمیت و اثر گذاری آن‌ها در بین آحاد مردم بیش از بانک‌های دولتی نمود پیدا می کند و از همین رو ورشکستگی و انحلال مؤسسات مالی و اعتباری آثار و تبعات اقتصادی، سیاسی و حقوقی سنگین‌تری به بار خواهد آورد .

بانک مرکزی به‌عنوان بانکِ بانک‌ها و بانک‌دار دولت وظایف متعدد مالی ازجمله نظارت بر عملکرد بانک‌ها و مؤسسات مالی – اعتباری، تنظیم نظام پولی و اعتباری کشور، تنظیم مقررات مربوطه به معاملات ارزی و ریالی، نظارت بر صدور و ورود ارز و پول رایج کشور، انتشار اسکناس، حفظ ارزش پول و جلوگیری از نوسانات شدید اقتصادی را به‌عنوان وظایف اصلی بر عهده دارد.

[۱]. بهمنی، محمود و غفاری، مهدی؛ حضور بخش خصوصی در نظام بانکی ایران پیش از انقلاب اسلامی، ضمیمه مجله تحقیقات حقوقی، ص ۲۱۵- ۲۱۶٫

[۲]. فرجی، یوسف، همان ، ص۳۹٫

[۳]. کاشانی، سیدمحمود، نارسائی‌های حقوق بانکداری در ایران، مجله تحقیقات حقوقی، دانشکده حقوق
دانشگاه شهید بهشتی، شماره ۴۲، پاییز و زمستان ۱۳۸۴، ص ۱۳ -۱۴٫

[۴]. مواد ۱۷- ۲۱ لایحه ملی شدن بانک‌ها .

[۵] . ماده ۴ و ۱۵ و ۱۸ لایحه ق.ا.ا.ب.

[۶]. مستنبط از ماده ۳ ل.ق.ا.ا.ب و بند ۱ ماده واحده قانون راجع به تفویض وظایف و اختیارات وزیر صنایع و معادن سابق در جلسات و شوراها به وزرای صنایع، صنایع سنگین و معادن و فلزات مصوب ۱/۳/۱۳۶۹

[۷] . ماده ۱۵ لایحه قانونی اداره امور بانک‌ها.

[۸] . ماده ۱۶ لایحه قانونی اداره امور بانک‌ها.

متن کامل :

 دانلود پایان نامه ارشد -مسئوليت مدني بانك مركزي در برابر سپرده‌گذاران مؤسسات مالي پس از ورشكستگي

دانلود پایان نامه

مسئوليت مدني بانك مركزي در برابر سپرده‌گذاران مؤسسات مالي پس از ورشكستگي